Agenda Fredrikstad

Av Gunnar Bodahl-Johansen og Bjørn Brandt

Norge har et grunnlovsfestet offentlighetsprinsipp. I Grunnloven § 100 femte ledd heter det: «Enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer. Det kan i lov fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner.» I sjette ledd het det: «Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.»

Grunnloven er den høyeste rettskilden i Norge. At Grunnloven så sterkt understreker vår rett til innsyn i kommunenes og statens dokumenter, og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer, understreker at åpenhet og innsyn er grunnlaget for all offentlig virksomhet i Norge, og dermed for demokratiet.

Må etablere faktum

Uten åpenhet og innsyn kan vi ikke etablere et faktum vi alle kan forholde oss til, og som gjør det mulig å føre en offentlig samtale eller debatt. Derfor fastslår Grunnloven at det er myndighetenes ansvar å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlige samtale.

Det er gjennom åpenhet og innsyn borgerne kan ivareta sin rett til å kontrollere forvaltningen, slik det understrekes i paragraf 1 i offentleglova. Derfor er det grunn til bekymring over hemmeligholdet som brer seg i staten og kommunene. Det er også grunn til bekymring hvis pressen ikke hver dag kjemper for borgernes rett til innsyn, men står med lua i hånden og godtar avslag på krav om innsyn.      

Må klage på avslag

Hver gang forvaltningen og andre som er underlagt offentleglova, nekter å utlevere et saksdokument eller nekter innsyn i opplysninger, gjøres det et unntak fra lovens hovedregel om innsyn. Grunnloven fastslår at det kan gjøres unntak av hensyn til personvern og andre tungtveiende grunner. Men myndighetene kan ikke unnta dokumenter og opplysninger uten vise til en presis bestemmelse i offentleglova selv: Paragraf, ledd, nummer og bokstav. 

Vi kommer ikke utenom at offentleglova er en skjønnslov, men alt for ofte havner ikke skjønnsvurderingen på borgernes side. Årsaken er at forvaltningen verken er opptatt av åpenhet eller har gode nok kunnskaper om offentleglova. Derfor må det klages på alle avslag om innsyn, slik at skjønnet forvaltningen utøver, kan prøves av klageinstansene og Sivilombudet . 

Lovens omfang

Offentleglova gjelder for forvaltningen, aksjeselskaper der det offentlige er majoritetseier, og stiftelser der det offentlige har rett til å velge flertallet i styret. Ingen private – personer eller bedrifter – er omfattet av offentleglova. 

Men hver gang private sender et brev til eller mottar et brev fra forvaltningen, er det et saksdokument som er omfattet av offentleglova. Både personlige opplysninger om privatpersoner og sensitive opplysninger om en bedrift eller organisasjon, kan etter loven være unntatt fra offentlighet. Men enhver kan likevel kreve innsyn i dokumentet eller opplysningene. Skal unntaket gjelde, må forvaltningen vise til en eksakt lovhjemmel. I de ovennevnte tilfellene til lovbestemt taushetsplikt.

Man kan likevel kreve innsyn i faktiske forhold hvis dette ikke røper taushetsbelagte opplysninger. I mange tilfeller kan det være nok å sladde navnet på den som har krav på taushetsplikt. Hvis den som er beskyttet av taushetsplikten, løser forvaltningen fra taushetsplikten, skal det gis innsyn. 

Krav til meroffentlighet

Selv der loven gir adgang til å nekte innsyn, plikter forvaltningen å vurdere om ikke dokumenter og opplysninger likevel skal utleveres. Det skal bare gjøres unntak fra innsyn der dette er helt nødvendig. Det er derfor et krav at myndighetene alltid skal vurdere meroffentlighet.  Erfaringen er dessverre at forvaltningen er så opptatt hemmelighold at den alltid finner «en god grunn» til å nekte å utlevere dokumenter og opplysninger .

Meroffentlighet skal imidlertid ikke brukes når unntak fra innsyn er begrunnet i den lovbestemt taushetsplikten, enten det gjelder personer eller bedrifter.  

En forakt for folket

Den tidligere sjefredaktøren i Washington Post, Martin Baron, siterer på side 6 i boken «Collision of power, Trump, Bezos and the Washington Post» (Flatiron Books, 2023), en leder i Washington Post fra april 2017 med tittelen “The Secret Presidency” som fastslår at å hemmeligholde opplysninger og dokumenter, er å vise forakt for borgerne. 

The Washington Posts lesere møtes hver dag av slagordet “The democracy dies in darkness.” Slagordet – som er plassert under avishodet eller avislogoen – er valgt som et uttrykk for avisens klare oppgave: Å sørge for at demokratiet ikke dør fordi politikere og byråkrater vil hindre innsyn. Vi har gitt ordtaket en norsk oversettelse: «Demokratiet dør bak lukkede dører». 

Dørene lukkes stadig oftere. Politikere og byråkrater mener de har rett til å holde informasjon tilbake fordi de vil ha arbeidsro. Men det betyr at de distanserer seg fra borgerne, demokratiets rettmessige eiere. Washington Post kaller det å vise forakt for borgerne. 

Ikke behagelig, men nødvendig

Kjennetegnene på offentlighetsprinsippet er at borgerne har 

• lovbestemt rett til innsyn i alle saksdokumenter, journaler/registre, møteinnkallinger, dagsordener og møteprotokoller, 
• lovbestemte unntaksregler det alltid skal vises til hvis det skal gjøres unntak fra hovedregelen om innsyn, 
• lovbestemt rett til å klage på avslag om innsyn, 
• lovbestemt rett til å være til stede på møter i folkevalgte organer og rettsmøter, samt til å referere fra de samme møtene.

De demokratiske idealene uttrykkes i offentleglovas formålsparagraf (§ 1), der det heter at loven skal bidra til en åpen og gjennomsiktig forvaltning, styrke informasjons- og ytringsfriheten, den enkeltes mulighet til å delta i demokratiet, trygge alles rettssikkerhet, skape tillit til forvaltningen og kanskje det viktigste av alt, gjøre det mulig for allmennheten å kontrollere forvaltningen. 

Når man setter disse verdiene opp mot hverandre, ser man at offentlighet er et demokratisk verdivalg. Åpenhet er ikke alltid behagelig, men alltid nødvendig.

Skjuler sine spor

Dårlige holdninger og manglende kunnskap er den viktigste hindringen for at åpenhet og innsyn ikke får gjennomslag i samfunnet. Forvaltningen bruker ofte lengre tid på å lete etter unntak enn å oppfylle kravet om åpenhet og innsyn, og driver en «kreativ bokføring» for å hindre at borgerne får innsyn i det forvaltningen arbeider med. Ofte blir innsynskrav unntatt i strid med loven.

Taushetsbelagte opplysninger skal alltid unntas, men ofte unntar forvaltningen langt flere opplysninger enn den har anledning til. Mange dokumenter unntas feilaktig som interne dokumenter.

Alle som er omfattet av offentleglova, plikter å føre journal der alle saksdokumenter skal registreres fortløpende slik at borgerne enkelt kan få innsikt i forvaltningens arbeid. Men det oppstår problemer fordi dokumenter ikke registreres i journalen fortløpende, journalene ikke er oppdatert, eller journalene på andre måter er mangelfulle. Ett problem kan være at saksdokumenter blir liggende på saksbehandlernes datamaskiner, og at innsynskrav derfor blir avvist med den begrunnelsen at dokumentene ikke finnes. Det er også et problem at SMS-meldinger og e-poster – som er å betrakte som helt ordinære dokumenter – ikke blir journalført.

En lederoppgave

Å sørge for at forvaltningen legger til rette for åpenhet, er en lederoppgave. Men dessverre ser vi ofte at det er ledelsen som går i spissen for å hindre innsyn. Kommunedirektører og andre toppledere har selv krevd å få være anonyme søkere til toppstillingene. Allerede da har de dokumentert sine holdninger til åpenhet og innsyn – grunnlaget for demokratiet.

Om forfatterne:

Gunnar Bodahl-Johansen har jobbet snart 40 år med offentlighetsspørsmål, både som journalist, redaktør og ansatt i Norsk Presseforbund og Institutt for Journalistikk. Bodahl-Johansen har forelest om offentleglova og kommuneloven over hele Norge. 

Bjørn Brandt har jobbet 27 år i media som journalist og redaktør. Mange år som deltaker i Norsk Presseforbunds offentlighetsutvalg, og kursholder for både media og forvaltning.

De to artikkelforfatterne har i mange år hatt et tett samarbeid om offentlighetsspørsmål.

Foto: Cottonbro studio, Pexels